过度集权伤害中国经济，未来需要三大放权

罗天昊  致力于研究国家与城市竞争战略  著有《大国诸城》

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呼叫集权，大势渐成。

先集权，再搞改革，成为流行心态。部分学者如郑永年等，近年鼓吹加强集权，以防止“政令不出中南海”。很多人认为，先集权，再以集权对抗既得利益，强力推动改革，是有效的未来之路。

　　　事实上，改革开放以来，中国的迅速崛起，其实是得益于前期的持续放权，通过放权，激发了各个地方的发展积极性，最后造就了整个国家的飞跃。正如著名华人经济学家张五常所说，地方竞争，是中国改革开放腾飞的重要因素。而放权，则是地方腾飞的制度性保障。

　　但是，最近十五年来，中国部分领域改革，似有停滞的迹象，最明显的体现，就是地方发展权的日益萎缩。

　　地方发展自主权，包含两个领域，一个是财权，一个是事权，而这两个权力，都逐步受到了侵蚀。

　　朱镕基时代开始推行的分税制改革，最后演化为地方财权被变相削弱。此前，中央和地方的财政，主要靠抽成，即地方按照一定比例上交税收，其余的留给地方自主使用。这种抽成式的财政分配机制，后来由于三个方面的原因，逐步引起了中央不满。一是，部分地方为了少上交，隐瞒当地发展情况，少报GDP，二是，中国改革初期，实行的是非均衡的发展模式，部分后发地区，需要辅助，三是，国家需要相当财力，重点建设一些项目，并发展公共事业。

　　分税制的推行，很快就造成了地方财力不足。实行分税制后，中央的财政收入占国家财政收入的比重，从1993年的22%上升到2013年46.6%。其中，刚实行分税制的最初一年，甚至达到了57%，其后一直在50%以上，直到2012年才跌破50%。

　　而事实上，分税制之后，中央当初的目的，多数没有达到。地方隐瞒收入，其实可以通过稽查纠正，无需分税连根拔起。而中央的支付转移，则严重畸形，最后演变为大众诟病的按照政治地位排队分钱，比如中央的投入，奥运和世博，就至少在北京和上海身上各自砸了数千亿。而其它很多地方缺钱，嗷嗷待哺，国家也不顾上。严重偏离了分税制的初衷。

　　最后，地方被财富被抽干，造成了两个方面的消极影响，一是，此前的抽成制，地方有足够的发展动力，开展经济建设领域的竞争。而分税制之后，大头归中央，地方发展动力萎缩。尤其是，地方普遍对培育本土品牌，本土经济失去了耐心和信心，都想傍大款，抱央企的大腿。进行短期突击，一个央企的投资，动辄数十上百亿，甚至上千亿，带来的经济总量增加，以及财政收入的增加，是立竿见影。所以，最近十几年来，地方对于发展本土经济的积极性，逐步下降，最后形成恶性循环。分税制对于地方的伤害，是一个极度重要的原因。

　　地方财权被削弱，造成了另外一个恶果众所周知，即是土地财政。中央在财政收入上与对方对半分，甚至是占了大头，但是多数事情需要地方做，最后，地方付出大而收入有限，逼迫地方另想办法。这个办法，一个是各种费用，比如高速公路费，很多地方本来已经还清贷款，还在收费，一个重要原因，就是地方财政收入的压力大。一个就是土地财政，地方缺钱，只能通过卖地疯狂补缺。当下，多数城市的土地收入，已经占当地财政收入的50%以上。有的地方甚至超过80%以上，地方对于土地财政的依赖性越来越大，导致卖地盛行，近年来，很多地方更是打着城镇化战略的旗帜，超前造城，形成了遍地鬼城。也导致各种拆迁纠纷狼烟四起。有地方财政厅长称地方财权萎缩，土地财政是被逼良为娼，并非虚言。

　　其实，财富集中于中央。最后体现在两个方面特点，一个是财政支出分配不公，国家平衡区域发展，平衡贫富的战略目标没有落实，反滋长了跑部钱进的歪风。中央有钱了，却没有用到刀刃上，最近十几年，国家的机构改革，日益延缓，财政供养人员不停增加，吞噬了增加的税收。地方省下的钱中央并没有用好。

　　另外一个隐藏的特点，是央企和国企的重新的坐大。整个国家经济效率低下。朱镕基主导的国企改革，特点一个是抓大放小，一个是在竞争性领域退出。而分税制改革，削弱了地方的同时，却逐步壮大了央企和国企。特别是在竞争性领域，很多国企本来应该退出，但是，在得到强大财政补贴之后，低效的央企和国企不仅没有退出竞争性领域，反而上映了国进民退的荒诞剧。最典型的是钢铁行业，低效的山钢，非要兼并赢利能力三倍以上的日钢。最后整个行业产能过剩。

　　有一个被忽视的问题是，央企坐大，使地方发展的自主性受到强大打击，各个地方以前展开的发展竞争，更多的是发展本土经济，发展民营经济。而央企的坐大，改变了这种模式，地方竞争，不再是发展本土经济，而是去抱央企的大腿，各个地方，都以和央企联姻为荣，有些地方，动辄引进数千亿甚至上万亿央企投资。依靠央企崛起的投机主义模式，竟然被追捧，而实实在是发展本土经济，发展民营经济的模式，则被视为落后的模式。

　　不见湛江亲吻批文的市长否?一纸批文，威力如此，市场的力量，微如轻风。

　　地方财权的被削弱是显性的，而地方事权的萎缩，则是隐性的，这一点被很多人忽略。

　　自2003年至今，与权力对市场干预日益加强同时进行的，是中央对地方发展的干预日益加强。最近十年，地方事权被逐步削弱。部委的权力，则日益膨胀。尤其是发改委，最近十几年日益膨胀，成为“小国务院”。啥事没它不行，什么都管，从行业来说，汽油定价，药品定价，他都管。从地方来说，谁搞开发区，它都要插一杠子，不批准就不能搞。谁是国家级，都要它亲自加冕，亲自戴上帽子才算数。

　　某种意义上说，地方去北京跑部钱进，不仅是求财，更多是去求名分，求政策优惠的。中央剥夺了地方相当多的事务决定权，统一收权，但是放权的时候，则是试点式的，很多有益的地方改革试验，此前只需要自己决定，现在却都需要上头的“恩赐”。

　　中央对于地方事权的掣肘，主要体现在发展战略的不独立。自2008年以来，国家推出了数十个国家级战略，相对改革初期十年一个国家战略，简直就是大批发，而到底扶持哪个地方，往往不是看当地潜力，而是长官意志，或者看谁跑的欢。光是国家级新区，除前期的浦东、滨海和两江，后面的8个新区，竟然在两年内突击完成。而且分布极度不均衡，东部和西部密布，中部却一个也没有。事实上，放开让地方自己搞规划，谋发展，更为公平，也更贴近当地需求。

“先集权，再改革”的思想争议大，但是存在巨大的市场，是不争的事实。

但是，集权会带来新的问题，一是，权力具有天然的魔性，集中的权力，谁还舍得放下。第二是，集权之后，固然有助打破旧的既得利益，但是权力本身也会产生新的既得利益。

回顾历史，我们可以发现，改革开放三十余年的历史，大致是一个放权的历史。正是通过分权和放权，才激发了民间活力，激发了地方活力，激发了市场的活力，最终成就国家大业。所以，改革需要的是放权，而非集权。

就国家领袖来说，集权也并非唯一选择。改革开放的总设计师，相对其前任，不是更集权，而是更分权，邓公都没有担任国家主席，甚至连总书记不是，但是并不妨碍其带领国家走向未来。

在特殊时期，适当集权，可以理解，但是集权并非长久之计，罗天昊认为，未来中国需要三大放权。

一，中央更多向地方放权，财政收入，地方应占大头，事权也应更多下放。

二，权力更多向市场放权，不该伸的手不要伸，简政放权，要收实效。

三，政府要向民间放权，尤其是需要营造开放包容的社会氛围，鼓励创新。允许民间社会自由发展。

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